정부의 권한과 규제를 경계하는 이야기는 무수히 많다. 굳이 동서양의 금언을 들먹이지 않더라도 과도한 정책개입과 촘촘한 규제의 폐해는 많은 사람이 공감할 것이다. 우리나라는 GDP나 교역규모가 세계 10위권인데 비해 규제 순위는 100위권 정도라니 '규제공화국'이라고 해도 과언이 아니다. 시장경제 원칙에 개입하거나 제재를 의미하는 '경제적 규제'는 기업의 독과점이나 가격담합과 같은 불공정경쟁을 해소하기 위한 조치에서 비롯되었다. 즉, 기업의 불공정행위에 대해 정부가 개입함으로써 시장질서를 확립하기 위한 목적이다. 미국에서는 1890년 셔먼법으로 불리는 반독점법을 통해 독점기업의 폐해를 방지하고자 하였다. 이러한 정신은 스탠다드 오일, AT&T, 마이크로소프트에 이어 최근에는 애플 등 빅테크기업에까지 이어지고 있다.
우리나라는 아직도 선진국에 비해 정부의 권한이 큰 편이다. 정권이 바뀔 때마다 매번 작은 정부를 주장하지만 정부조직과 공공기관은 날로 비대해지는 추세다. 국회 또한 권한과 기능이 갈수록 확대되고 있다. 민의 반영, 갈등 해소, 새로운 서비스와 역할을 빌미로 공적 기능의 확대가 지속되고 있다. 인구는 제자리 걸음인데 공공분야 종사자수나 기관은 과거에 비해 크게 늘어났다.
에너지분야도 예외가 아니다. 2000년 전력산업 구조개편과 경쟁체제 도입을 시작한 이후 전력산업에 대한 정부개입은 오히려 더 심해지고 있다. 과거 주관부처와 해당 공기업이 주도적으로 담당하던 정책기능마저도 이제 찾기보기 어렵다. 어디서 누가 결정하는지도 모를 엉뚱하고 선동적인 정책목표와 시행계획이 예고도 없이 떨어진다. 에너지를 절약하고 온실가스를 줄이고 환경을 개선을 하는데는 누구나 동의할 것이다. 그러나 추상적이고 선언적인 정책목표에서 한발만 들어가면 에너지원을 둘러싼 갈등으로 이어진다. 어제는 재생에너지, 오늘은 원전으로 정책목표도 수시로 바뀐다. 이러한 갈등의 근원은 에너지에 대한 과도한 정책개입과 불합리한 거버넌스에서 비롯된다. 가격, 거래, 경쟁과 같은 시장기능은 제한되고 요금, 규제, 보조금과 같은 시장외적 힘이 크게 작동하고 있기 때문이다.
선진국의 에너지산업에 대한 거버넌스는 대체로 규제기능과 정책기능이 엄격히 분리돼 있다. 특히, 규제기능은 독립적 규제기관에 의해 이루어지고있다. 미국은 연방 에너지규제위원회(FERC)와 주별 공익규제위원회(PUC)가 병존하지만 통상적인 에너지 규제기능은 대부분 주 PUC에서 수행한다. 영국, 프랑스, 일본, 이탈리아 등도 규제의 범위나 권한의 차이는 있되 기능과 운영방식은 비슷하다. 이에 반해 정부의 해당 부처는 정책을 수립하고 시행하는 기능을 담당한다. 예를 들어 미국 에너지부(DOE)의 중요한 기능은 대부분 기술개발을 위해 방대한 국책연구기관을 운영한다. 이와 아울러 독립적이고 공정한 에너지 정보를 수집, 분석해 제공하는 에너지정보청(EIA)을 별도로 운영하고 있다. 이를 통해 합리적인 정책, 효율적인 시장, 에너지 경제 환경 간 상호작용에 대한 이해를 촉진하고자 한다.
2000년 이후 우리나라도 에너지 거버넌스 변화에 관한 주장이 꾸준히 제기되어왔다. 그러나 강고한 관료주의와 정치권의 개입으로 오히려 반대 방향으로 가고 있다. 에너지문제가 사회적, 정치적 이슈화되면서부터 이런 흐름은 더욱 커지고 있다. 하루빨리 에너지 규제에 따른 부작용과 사회적 갈등, 경제적 비효율을 해결해야 한다. 이를 위해서는 무엇보다 에너지분야 규제기능 분리가 필요하다. 많은 사람이 지적하듯이 진흥과 규제는 양립하기 어렵다. 정책은 산업을 육성하고 지원하는 역할이 주기능인데 반해 규제는 산업이나 독점적 기업에 대한 통제를 통해 시장실패를 방지하고 소비자 권익을 보호하고자 한다. 이 두가지 기능을 같은 부처에서 수행하는 것은 자기모순이다.
전력산업의 시장기능 회복도 필요하다. 현재 우리 전력산업은 도매시장이라는 '무늬'는 가지고 있지만되, 실상은 계획과 규제에 의해 작동하고 있다. 특히, 소매요금을 정치적 이유로 과도하게 통제하다 보니 국제유가에 따라 흑자와 적자가 되풀이되고 있다. 천수답 마냥 유가가 내리면 흑자, 오르면 적자에 빠진다. 적자가 지속되면 결국은 요금을 올리겠지만 이미 상황이 끝나 사후약방문이 될 가능성이 높다. 이러한 후진적 구조를 개선하기 위해서는 에너지 거버넌스의 독립성 확보가 선행되어야 한다. 이를 통해 엉뚱한 외부개입을 원천적으로 차단하고 에너지시스템, 전기요금, 전력시장의 현안과 해법에 대한 합리적 접근이 이루어져야 한다.
마지막으로 경쟁적 산업구조로 전환해야 한다. 전력산업구조개편은 아직도 진행중인 미완의 정책이다. 이제라도 발전부분 경쟁확대와 판매부분 분할과 경쟁이 필요하다. 견고하게 속박된 발전부문의 경쟁을 확대하고, 지역기반의 공급체제로 전환한다면 전력시장 또한 제대로 작동할 것이다. 이러한 정신은 분산에너지특별법에도 담겨있다. 에너지산업의 발전과 기술변화에 맞추어 산업구조를 바꾸면 에너지 거버넌스 또한 이에 맞는 구조로 자연스럽게 전환될 것이다. 에너지산업의 발전과 미래를 위해 거버넌스 재구축은 더 이상 미룰 수 없다. 국가 에너지 거버넌스의 재구축을 통해 시장의 투명성과 독립성을 높인다면 시장참여자의 갈등 해소와 국민적 공감대 형성으로 이어질 수 있을 것이다.
이창호
