온실가스 배출권거래제는 국가 전체의 온실가스 배출총량과 기업별 할당량을 정한 후 배출권을 거래하는 제도다. 감축목표를 초과 달성할 경우 배출권을 판매할 수 있고, 달성하지 못할 경우에는 배출권을 사들여 부족분을 메우는 방식이다. 시장 기능을 이용하여 효율적으로 온실가스 감축을 유도할 수 있다는 장점이 부각되면서 유럽을 비롯해 많은 국가가 도입했다. 우리나라는 2012년 녹색성장기본법을 통해 도입을 확정했으나 어려운 경제 사정과 산업계의 반발 등으로 진통을 겪다 우여곡절 끝에 2015년 시행되었고, 올 해 10년을 맞이했다.
그동안 배출권거래제도가 거둔 성과는 무엇이며, 해결해야 할 문제점들은 무엇일까? 배출권거래제는 우리나라 온실가스 감축을 위한 핵심 수단으로, 배출권거래제 참여기업이 국내 온실가스 배출의 70% 이상을 차지하고 있다. 정부는 참여기업의 99% 이상이 매년 할당된 목표를 달성하고 있고, 제도 운영 경험의 축적과 실효적인 온실가스 감축을 통해 제도가 안착 중에 있음을 강조하고 있다. 하지만, 배출권거래제 시행 이후에도 산업부문 온실가스 배출량이 증가하였고, 2019년 이후의 국가 온실가스 배출량 감소 추세가 과연 배출권거래제 효과인지 불분명하며 여전히 제도 운용에 많은 개선이 필요하다는 주장이 상존한다.
엇갈리는 평가의 가장 큰 원인은 국가 온실가스 감축목표와 배출허용총량 간의 괴리 및 정책의 일관성 결여이다. 정부 발표처럼 국가 배출량의 70%에 해당하는 배출권거래제 참여기업들이 자신에게 부여된 감축목표를 매년 충실하게 달성하였는데, 왜 국가 온실가스 배출량은 코로나19 발생 이전까지 계속 증가했으며, 왜 국가 목표를 달성하지 못하는가 하는 의문이 있다.
제도 도입 1단계('15～'17년) 때의 국가 목표는 기준시나리오(BAU) 대비 30% 감축이었지만, 2단계('18～'20년) 때의 목표는 BAU 대비 37%로 강화되었고, 현재 진행 중인 3단계('21～'25년)에서 반영해야 하는 국가 목표는 2018년 배출량 대비 40% 감축이다. 이처럼 국가 목표는 국제 정세에 따라 계속 강화된 반면, 배출권거래제도의 배출허용총량과 각 기업에 배정하는 할당량은 국가 목표의 변동을 제대로 반영하지 못하고 항상 한발 뒤쳐져 있었다. 더구나 정권이 변할 때마다 정책 우선순위와 강조점이 달라지면서 배출권거래제도의 역할과 기능에 붙임이 있어 왔던 것도 사실이다. 그러다 보니 참여기업은 매년 주어진 목표를 충실하게 달성해 왔다곤 하지만 상대적으로 느슨한 감축목표가 할당되면서 국가 차원에서는 온실가스 배출량이 우리가 기대하는 만큼 줄어들지 못한 것이다.
또 다른 문제는 참여기업의 감축목표에 온실가스를 직접 배출하는 것 외에도 전기 수도 등 간접적으로 온실가스를 배출하는 것을 포함하고 있다는 점이다. 제도 도입 당시 낮은 전기요금으로 인해 산업부문의 전기화가 급속하게 진행되고 그로 인해 발전부문에 온실가스 감축 부담이 과도하게 집중될 것이라는 우려가 반영된 것이다. 하지만 간접배출원 포함문제는 중복산정 및 배출량 감축의 직접적인 효과 측정을 어렵게 하는 등 여러 문제점을 갖고 있어 배출권거래제를 도입한 다른 국가들에서는 적용하지 않고 있다. 이에 대한 전문가의 지적이 계속되고 있고 정부도 문제점을 인식하고 있지만 10년이 지나도록 이를 개선할 엄두조차 못 내고 있다.
한편 우리나라의 탄소배출권 가격은 톤당 약 1만원 수준인 반면, 유럽에서 거래되는 배출권 가격은 약 10만원 수준이다. 기후변화를 발생시키는 온실가스는 한국에서 배출되던 유럽에서 배출되던 그 영향은 동일하다 그럼에도 불구하고 유럽에서 온실가스 1톤을 배출하는 비용이 한국에서 배출하는 비용보다 10배 높다는 것은 글로벌 경제 차원에서 중요한 이슈가 되며 최근 논란이 되고 있는 탄소국경조정세와도 연관성이 크다. 기업은 낮은 배출권 가격을 원하고 정부는 기업의 국제경쟁력 등을 고려하여 배출권 가격이 상승하는 것을 우려한다. 그러다 보니 정부가 탄소시장에 개입하게 되는 상황이 발생했고 나름 배출권 가격의 안정화라는 긍정적인 효과를 가져오기도 했지만 낮은 배출권 가격은 장기적으로 기업의 온실가스 감축을 위한 기술 투자 및 재생에너지 확대에 대한 동기부여를 위축시키고 있다.
현재 2026년부터 시작하는 네 번째 배출권거래제기본계획에 대한 이해당사자와 다양한 집단의 의견수렴이 진행되고 있다. 10년 전과 마찬가지로 산업계는 기업의 비용부담과 경쟁력 저하 등을 이유로 부정적인 의견을 보이는 반면 시민단체는 보다 강력한 계획을 요구하고 있다. 정치・경제적으로 어려운 여건 속에 정부는 과연 어떤 결정을 해야 할까? 답은 어려울수록 기본과 원칙에 충실해야 한다는 데 있다. “온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률" 제1장 제1조에 따르면 배출권거래제의 목적은 “시장기능을 활용하여 효과적으로 국가의 온실가스 감축목표를 달성하는 것"이라고 명시되어 있다. 결국, 핵심은 2030년 국가 온실가스 감축목표를 기반으로 배출허용총량을 명확하게 결정하고 이를 참여기업에 공정하게 할당함과 동시에 배출권 거래가 투명하게 거래되고 가격 신호가 정상적으로 작동될 수 있도록 탄소시장을 고도화하는 것이다. 모쪼록 좌고우면(左顧右眄)하지 말고 배출권거래제도의 새로운 10년이 성공적으로 시작될 수 있는 지혜로운 결정이 도출되길 기대한다.
조용성
